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Anotaciones a Economía y Sociedad VIII: A propósito de los tipos de dominación. La diferencia entre legalidad y burocracia

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En su célebre tipología de la dominación Weber nos propone como uno de ellos, y además el más característico de las sociedades modernas y el más racional, el burocrático-legal. El propósito de esta entrada es disputar la combinación: Que el carácter legal y el carácter burocrático son elementos distintos y diferenciables conceptual e históricamente.

Esto tiene alguna relevancia si recordamos que el propósito de los tipos ideales es el de enfatizar unilateralmente un aspecto de la realidad: Se supone que en la realidad concreta usualmente se combinan diversos de esos tipos, ninguna realidad es tan pura como el tipo. Pero entonces ello requiere que sea efectivamente unilateral. La pregunta entonces es si el carácter burocrático y el carácter legal efectivamente corresponden a una sola dimensión.

Weber describe de esta forma las características básicas de la dominación legal:

1. Que todo derecho, pactado u otorgado, puede ser estatuido de modo racional -racional con arreglo a fines o racional con arreglo a valores (o ambas cosas)- con la pretensión de ser respetado, por lo menos, por los miembros de la asociación […]
2. Que todo derecho según su esencia es un cosmos de reglas abstractas, por lo general estatuidas intencionalmente; que la judicatura implica la aplicación de esas reglas al caso concreto; y que la administración supone el cuidado racional de los interese previstos por las ordenaciones de la asociación, dentro de los límites de las normas jurídicas […]
3. Que el soberano legal típico, el “superior”, en tanto que ordena y manda, obedece por su parte al orden impersonal por el que orienta sus disposiciones […]
4. Que -tal como se expresa habitualmente- el que obedece sólo lo hace en cuanto miembro y sólo obedece al “derecho” […]
5. En relación al número 3 domina la idea de que los miembros de la asociación, en tanto que obedecen al soberano, no lo hacen por atención a su persona, sino que obedecen a aquellas ordenaciones impersonales […] (Economía y Sociedad, Primera Parte, Cap III, § 3)

Y el cuadro administrativo que le correspondería, tendría una afinidad electiva para usar esos términos, sería el burocrático, que se define de esta forma:

El tipo más puro de dominación legal es aquel que se ejerce por medio de un cuadro administrativo burocrático. Sólo el dirigente de la asociación posee su posición de dominio, bien por apropiación, bien por elección o por designación de su predecesor. Pero sus facultades de mando son también “competencias” legales (Economía y Sociedad, Primera Parte, Cap III, § 4)

El mismo numeral abunda en las características de estos funcionarios individuales de ese tipo puro de cuadro burocrático están en jerarquía (2), calificación especializada que fundamenta su nombramiento (5), ejercen el cargo como su única o principal profesión (7), tienen ante sí una carrera o perspectiva de ascensos (8).

 

Ahora bien, ¿por qué esa legitimidad legal debe asociarse a un cuadro administrativo? En principio se podría establecer que (a) un trabajo continuo realizado en oficinas por funcionarios, (b) requeriría que sus competencias estuvieran establecidas de forma explícita por ley. Otra forma de establecer competencias no permitiría la operación continua de esos funcionarios. Y es el trabajo continuo (la administración) que constituye el centro de la burocracia:

No debe dejarse uno engañar y perder de vista que todo trabajo continuado se realiza por funcionarios en sus oficinas (Economía y Sociedad, Primera Parte, Cap III, § 5)

Sin embargo, el modelo de cuadro administrativo burocrático incluye bastante más elementos que el simple de tener funcionarios con competencias previamente establecidas. Ya mencionamos algunos, que Weber enfatiza lo suficiente para hacerlos parte inherente de la burocracia en su concepción: La jerarquía, ejercer el cargo como principal actividad (y luego, carrera ascendente interna).

Lo interesante es que hay al menos un caso histórico de interés, que Weber no le queda más que haber conocido, dado su conocimiento de la antigüedad, en que se tiene dominación legal sin burocracia: La democracia ateniense (y quizás otras democracias también, pero sólo de Atenas tenemos un conocimiento más preciso de su estructura administrativa):

  • Primero, tenemos la idea de la ley como fundante de la legitimidad. De hecho, en general es algo común a los griegos antiguos: La idea que se está ante gobierno de leyes y no de hombres (y esa diferencia es una de las cruciales para diferenciar la dominación legal de la tradicional y de la carismática, ver Cap III, § 2). En particular, en Atenas para el siglo IV se había alcanzado a distinguir entre leyes y decretos.
  • Segundo, los cuadros administrativos atenienses (en particular, en el siglo IV que es cuando tenemos más información) se caracterizan por ser (a) no-profesionales, (b) no-jerárquicos (algo que comparten con la descripción que hacia Tocqueville en la Democracia en América), y (c) por cierto, sin perspectiva alguna de carrera. Los consejos de magistrados colegiados que conformaban la administración ateniense eran cubierto por sorteo por ciudadanos comunes y silvestres por períodos relativamente cortos (y buena parte de ellos con prohibición de realizarlos por más de una vez) (Para todo esto, Mogen Herman Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes, 1999). Algunas de estas características, Aristóteles las menciona en la Política como característica de las democracias (al menos de las no-moderadas) por lo que plausiblemente no estaban reducidas al caso ateniense.

Dado que el sistema que estamos mencionando no fue uno que se auto-destruyó inmediatamente (la democracia en Atenas dura alrededor de 2 siglos, y en la configuración mencionado alrededor de un siglo -desde la restauración de la democracia el 401 AC hasta la caída definitiva el 322 AC); podemos darlo como un sistema posible y sustentable. Y luego, lo que nos muestra es que el carácter legal de una dominación no requiere necesariamente un cuerpo burocrático como lo desarrolla Weber.

En general, hay que decir que Weber define el sistema legal-burocrático de acuerdo a su experiencia alemana (las características que da de los funcionarios se aplican con gran precisión a la auto-comprensión del servicio civil alemán, y en particular del prusiano). Pero saliendo de esa experiencia, e incluso manteniéndonos dentro del mundo moderno, empiezan a verse problemas -y ellos no se pueden reducir a ‘el tipo no se da de forma pura en la realidad’. Que el puro mandato de la ley fuera suficiente para legitimar las decisiones resulta insuficiente en las tradiciones políticas más liberales (en los cuales la legitimidad de la ley tiene otros basamentos -ya sea la soberanía del pueblo o ciertos derechos inalienables) -el positivismo jurídico ha sido una de las tradiciones jurídicas modernas, pero nunca ha sido la única. Las discusiones, que de hecho son anteriores a Weber, sobre la legitimidad de la desobediencia civil muestran los límites de la pura legalidad como fundamento de la legitimidad ‘racional’ moderna.

 

NOTA. El conocimiento y la burocracia.

Hay otro tema que llama la atención con relación a la descripción de la burocracia en Weber: su énfasis en el saber como fundamento de la dominación burocrática (‘el gran instrumento de la superioridad de la administración burocrática es éste: el saber especializado’, Cap III, § 5). Esto en particular para criticar la posibilidad de un salir de esa burocracia, o incluso para limitar la posibilidad de ponerle todo límite a la dominación burocrática:

La cuestión es siempre ésta: ¿quién domina el aparato burocrático existente? Y siempre está dominación tiene ciertas limitaciones para el no especialista: el consejero especializado impone la más de las veces a la larga su voluntad al ministro que no lo está (Economía y Sociedad, Primera Parte, Cap III, § 5)

Ahora, ¿a qué se debe a que una dominación por funcionarios designados por competencias legales deba estar asociado a un conocimiento? Más allá de tener que certificar cierto saber para ocupar un cargo, la base para cumplir una determinada orden es que el que emite la orden tiene las competencias reglamentarias, no que el que emita la orden tenga mayor conocimiento. Lo último lo prueba el hecho que en caso de entrar en conflicto ambas exigencias, la disposición burocrática es a cumplir con lo que indica el procedimiento. De hecho, puede observarse que el consejero del Ministro (aquel que se basa en su saber) no necesariamente proviene de los estamentos de funcionarios (y ello es válido para todos los consultores, ya sea en burocracias públicas como privadas) para observar que lo que Weber había unido en realidad era separado.

Nuevamente, Weber ha adherido a la burocracia un elemento que en principio le es ajeno (no es parte de su pureza), basado fundamentalmente en su experiencia del Imperio Alemán, y su cercanía al estamento de funcionarios. Lo cual nos viene a decir, por una parte, lo difícil que resulta efectivamente diseñar tipos ideales -y mantenerse en la unilateralidad pura en la que supuestamente se basan. Pero quizás, por otra parte, lo más importante esté en otro lugar: Uno de los elementos de mayor influencia de Weber ha sido su diagnóstico de la ‘jaula de hierro’, la idea que de la dominación burocrática no hay escape; pero ¿no deberá parte de su plausibilidad al hecho que Weber acumula como parte del fenómeno burocrático elementos distintos? Y luego la sensación de inescapabilidad se produce porque al reunir diversos elementos parezca difícil evitar al menos uno de ellos. Pero eso no es equivalente a la inevitabilidad de todos ellos. Como siempre, al final, se requieren buenas distinciones.

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Anotaciones a Economía y Sociedad V: Dominación. Mandato y cuadro administrativo

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El concepto de dominación es uno de los más conocidos de Weber, y corresponde entonces ahora dedicarle atención.

1. Dominación y mandato.
Lo primero es establecer algo trivial, pero que por lo mismo no ha de olvidarse, en Weber los conceptos de poder y de dominación no son equivalentes. El concepto de dominación es una especificación del poder:

Poder significa la probabilidad de imponer la propia voluntad, dentro de una relación social, aun contra toda resistencia y cualquiera que sea el fundamento de esa probabilidad.
Por dominación debe entenderse la probabilidad de encontrar obediencia a un mandato de determinado contenido entre personas dadas (Economía y Sociedad, Parte 1, Capítulo I, § 16)

Ahora bien, la especificación se debe a la idea de mandato. Pero el mandato no es algo que Weber define explícitamente (al menos en la Primera Parte de Economía y Sociedad, que es la última parte escrita, en la Tercera Parte, Cap I, § 1 -un texto bastante más antiguo- define algo más mandato, y sigue las líneas que aquí esbozaremos, enfatizando el carácter explícito del mandato). Por el uso que le da a la idea en otras ocasiones la idea de mandato se asocia a la idea de concreción (como lo hace en Los tres tipos puros de la dominación legítima, qué se publicó originalmente en Anuario Prusiano en 1922). El poder puede ser algo difuminado, pero obedecer a un mandato es algo claro. Lo otro dice relación con un rasgo de la idea de orden: Una declaración imperativa es una falta el no seguirla. Otras formas de imponer la propia voluntad (o sea, de ejercer poder) no tienen esa característica, sino que el no seguir la voluntad de ego es parte de las posibilidades (pensemos en la negociación o la influencia).  Un mandato sería entonces una declaración imperativa explícita y clara frente a la cual la no obediencia es vista como falta.

Ahora bien, la pregunta siguiente es entonces es ¿por qué de todas las formas de ejercer el poder Weber se centra específicamente en la dominación? Pensemos que luego de dar esa definición, a continuación Weber se dedica inmediatamente a analizar dominación (y a definir asociación de dominación y sus tipos, en el § 16 y el § 17; y que el Capítulo III es sobre tipos de dominación, no sobre tipos de poder). Weber mismo nos dice que el poder es demasiado amorfo para analizarlo, lo cual es atendible; pero entonces sigue sin responder porque centrarse en sólo una de las formas de éste. Se podría decir que el Capítulo II de la Primera Parte, sobre conceptos económicos, nos habla de poder sin dominación (que en las relaciones económicas, con sus mecanismos de apropiación, expropiación etc. hay un elemento claro de poder). Sin embargo, ello -de ser cierto- es algo que habría que interpretar, el mismo texto no está ordenado de esa forma.

2. Dominación y cuadro administrativo.
En realidad, es más clara la razón en la concentración en la dominación cuando observamos qué es lo que Weber procede a hacer. En el Capítulo III de la Primera Parte, que es sobre tipos de dominación, luego de recapitular las definiciones ya dadas, Weber procede a decir lo siguiente:

Pero toda dominación sobre una pluralidad de hombres requiere de un modo normal (no absolutamente siempre) un cuadro administrativo; es decir, la probabilidad, en la que se puede confiar, de que se dará una actividad, dirigida a la ejecución de sus ordenaciones generales y mandatos concretos, por parte de un grupo de hombres cuya obediencia se espera (Economía y Sociedad, Parte 1, Capítulo III, § 1)

Lo que le interesa a Weber es el cuadro administrativo de una asociación. Ese es el núcleo de la idea de dominación, y es el núcleo de la operación social permanente del poder. Los tipos de dominación, que muchas veces reducimos a creencias sobre legitimidad, son -y a ello es que Weber le dedica página tras página en el capítulo mencionado- también formas de organizar (y reclutar y mantener) ese cuadro administrativo. Que, todo hay que reconocerlo, fue algo que me insistió mi profesor de teoría en el pregrado, Raúl Atria, cuando nos enseñó a Weber.

El hecho mismo de la vida organizada  (no reducida a la burocracia, las otras formas de dominación son también sus formas de organización) es el núcleo del interés de la sociología weberiana. Ello también aparece de forma paralela en el Capítulo II -sobre conceptos económicos- en el que la descripción de las miríadas formas que puede tener una empresa económica (una actividad continua) también ocupa el cuerpo principal del texto. Es debido a esa preocupación que, entonces, es la dominación la que interesa dentro de todas las formas de poder -porque es la que se asocia a esa actividad continua de un grupo de personas.

Si queremos, entonces, comprender el concepto de dominación en Weber haríamos bien en no olvidar los dos elementos mencionados anteriormente: Mandato y cuadro administrativo.

3. NOTA. La dominación burocrática y la acción racional con arreglo a fines

Para finalizar esta entrada daremos una pequeña nota sobre la relación entre la dominación burocrática y la acción racional con arreglo a fines. En una entrada anterior, habíamos dicho al pasar que no había tipo de dominación asociado a la acción con arreglo a valores, asumiendo la relación mencionada. Habrá que defenderla.

Cuando Weber establece las premisas de la dominación burocrática-legal nos dice que:

Que todo derecho, pactado u otorgado, puede ser estatuido de modo racional -racional con arreglo a fines o racional con arreglo a valores (o ambas cosas)- con la pretensión de ser respetado (Economía y Sociedad, Parte 1, Capítulo III, § 3)

El lector precavido podrá entonces decir que claramente nuestra pretensión se demuestra equivocada: Weber mismo dice explícitamente que dicha dominación también incluye la acción racional con arreglo a valores. Sin embargo,, cuando Weber nos explica porque esta dominación es la más racional nos dice lo siguiente:

y lo es en los sentidos siguientes: en precisión, continuidad, disciplina, rigor y confianza; calculabilidad, por lo tanto, para el soberano y los interesados; intensidad y extensión en el servicio; aplicabilidad formalmente universal a toda suerte de tareas; y susceptibilidad técnica de perfección para alcanzar el óptimo de sus resultados (Economía y Sociedad, Parte 1, Capítulo III, § 5)

Luego, comparando con una posible administración socialista (ligada a una racionalidad material) nos dice en el mismo numeral:

El problema radicaría en si éste sería capaz de crear condiciones parecidas para una administración racional, que precisamente en este caso significaría una administración burocrática rígida, sometida a reglas aún más rigurosamente formales que las existentes en el orden capitalista. En caso contrario, nos encontraríamos de nuevo con una de aquellas grandes irracionalidades que tantas veces ha de constatar la sociología: la antinomia entre la racionalidad formal y material (Economía y Sociedad, Parte 1, Capítulo III, § 5)

 

Luego, podemos decir que lo que permite que esa dominación sea la más racional incluye su momento de calculabilidad y está asociada a la racionalidad formal. Si una administración socialista (como ya dijimos asociada a la material) quisiera alcanzar la mayor racionalidad formal estaría obligada a tomar una burocracia (so pena de caer en la contradicción). Y recordemos que la diferencia racionalidad material / racionalidad formal está asociada a la diferencia racionalidad arreglo a valores / arreglo a fines. En ambos casos, podemos observar que las características específicas de la dominación burocrática la asocian a la racionalidad con arreglo a fines.

Abusando un poco de conceptos usados por Weber en otros contextos, si bien en principio la dominación burocrática puede incluir una racionalidad de acuerdo a valores, existe una afinidad electiva entre la burocracia y la acción racional con arreglo a fines.